- Bedeutung
- Marktwirtschaftliches Instrument der Klimapolitik, das Treibhausgasen einen Preis gibt
- Prinzip
- „Cap and Trade“: Obergrenze für die erlaubte Emissionsmenge, Handel mit Zertifikaten
- EU-System
- EU-ETS seit 2005, deckt rund 40 Prozent der Treibhausgasemissionen der EU ab
- Erweiterung
- ETS2 für Gebäude und Straßenverkehr, Zertifikatsabgabe erst ab 2029
- Deutschland
- Nationaler Emissionshandel (nEHS) mit festen Preisen als Brücke
Einfach erklärt
Emissionshandel ist ein marktwirtschaftliches Instrument der Klimapolitik, das Treibhausgasen einen Preis gibt. Unternehmen benötigen für jede ausgestoßene Tonne CO₂ ein Zertifikat. Wer weniger ausstößt als an Zertifikaten vorhanden ist, kann die überschüssigen verkaufen. Wer mehr ausstößt, muss welche zukaufen.
Das Prinzip heißt „Cap and Trade“: Der Staat oder ein Staatenverbund legt eine Obergrenze (Cap) für die insgesamt erlaubte Emissionsmenge fest und senkt sie schrittweise. Innerhalb dieser Grenze bestimmt der Markt (Trade), wo Emissionen am günstigsten eingespart werden, denn Zertifikate wandern dorthin, wo Vermeidung teurer ist als der Zukauf.
Das größte System ist das EU-Emissionshandelssystem (EU-ETS). Es startete 2005 als weltweit erstes länderübergreifendes System und deckt inzwischen rund 40 Prozent der Treibhausgasemissionen der EU ab: Energiewirtschaft, energieintensive Industrie, Luftfahrt und seit 2024 auch Seeschifffahrt. Ein zweites System (ETS2) für Gebäude, Straßenverkehr und kleinere Industrie ist bereits beschlossen, aber noch im Aufbau: Die Überwachungspflicht begann 2025, die eigentliche Zertifikatsabgabe folgt aber erst ab 2029. Bis dahin überbrückt in Deutschland der nationale Emissionshandel (nEHS) mit festen, jährlich steigenden Preisen die Lücke.
Kritisiert wird vor allem, dass in der Vergangenheit zu viele Zertifikate ausgegeben wurden und der Preis lange zu niedrig für echte Investitionsanreize war. Seit einer Reform sinkt die verfügbare Zertifikatsmenge deutlich schneller, weshalb die Preise seit 2021 spürbar gestiegen sind.
Ausführlich erklärt
Woher die Idee kommt: vom sauren Regen zum Klimaschutz
Das erste Cap-and-Trade-System
Handelbare Verschmutzungsrechte wurden nicht zuerst fürs Klima erfunden. Das erste große Cap-and-Trade-System der Welt richtete sich gegen den sauren Regen: Mit Titel IV des US-amerikanischen Clean Air Act führte die US-Umweltbehörde EPA ab 1995 eine sinkende Obergrenze für Schwefeldioxid-Emissionen von Kohlekraftwerken ein und teilte den Anlagen handelbare Zertifikate zu. Kraftwerke, die ihre Emissionen günstiger senken konnten als andere, verkauften überschüssige Zertifikate, teurere Anlagen kauften zu. Die EPA bezeichnet ihr „Acid Rain Program“ selbst als das erste landesweite Cap-and-Trade-Programm der USA. Die Obergrenze sollte bis 2010 auf 8,95 Millionen Tonnen Schwefeldioxid sinken, ungefähr die Hälfte der Emissionen von 1980. Das Programm gilt bis heute als Blaupause für spätere Systeme, auch für den Emissionshandel im Klimaschutz.
Auf internationaler Ebene folgte 1997 das Kyoto-Protokoll: Es verpflichtete Industriestaaten erstmals völkerrechtlich verbindlich zu Emissionsminderungen und führte mit den sogenannten Assigned Amount Units einen Handel von Emissionsrechten zwischen Staaten ein. Beschlossen wurde das Protokoll am 11. Dezember 1997 in Kyoto, in Kraft trat es aber erst am 16. Februar 2005, nachdem auch Russland ratifiziert hatte. Im selben Jahr startete mit dem EU-ETS das erste große Emissionshandelssystem, das nicht Staaten, sondern einzelne Unternehmen unmittelbar zum Zertifikatehandel verpflichtete.
Der EU-Emissionshandel und seine Erweiterung ETS2
Das EU-ETS ist seit 2005 in Kraft und befindet sich aktuell in seiner vierten Handelsperiode (2021 bis 2030). Die Gesamtmenge verfügbarer Zertifikate sinkt Jahr für Jahr, sodass die erfassten EU-Emissionen bis 2030 um 62 Prozent unter dem Niveau von 2005 liegen sollen. Diese Verschärfung ist Teil des „Fit for 55“-Pakets, mit dem die EU ihre Klimagesetzgebung insgesamt auf das 2030er-Ziel ausgerichtet hat.
Ein bekanntes Problem der frühen Jahre war das sogenannte „Carbon Leakage“: Unternehmen verlagerten Produktion in Länder ohne CO₂-Preis, wodurch Emissionen nur geografisch verschoben wurden. Als Gegenmaßnahme führte die EU 2023 zunächst eine Übergangsphase des CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) ein, in der Importeure ihre Emissionen nur melden mussten. Seit dem 1. Januar 2026 gilt der volle Regelbetrieb: Für sechs besonders emissionsintensive Warengruppen, nämlich Zement, Eisen und Stahl, Aluminium, Düngemittel, Strom und Wasserstoff, müssen Importeure eine Zulassung als CBAM-Anmelder besitzen und Zertifikate entsprechend dem CO₂-Fußabdruck ihrer Produkte kaufen. CBAM begleitet damit den schrittweisen Abbau der bisher teils kostenlos zugeteilten EU-ETS-Zertifikate, denn ohne Grenzausgleich hätten europäische Hersteller gegenüber Importen aus Ländern ohne CO₂-Preis einen Wettbewerbsnachteil.
Mit der Richtlinie (EU) 2023/959 hat die EU zusätzlich ein zweites System namens ETS2 für Gebäude, Straßenverkehr und kleinere, bisher nicht erfasste Industriezweige beschlossen. Anders als beim EU-ETS werden nicht die Endverbraucher*innen reguliert, sondern die Brennstoffanbieter selbst, und alle Zertifikate werden versteigert statt teilweise kostenlos zugeteilt. Die Überwachung der Emissionen begann bereits 2025, die tatsächliche Abgabepflicht für Zertifikate startet aber erst 2029, und zwar rückwirkend für die Emissionen des Jahres 2028. Eine Marktstabilitätsreserve soll in den ersten beiden Betriebsjahren zusätzliche Zertifikate freigeben, falls der Preis zu schnell auf über 45 Euro je Tonne (Preisniveau 2020) steigt.
Deutschland: der nationale Emissionshandel als Brücke
Weil das europäische ETS2 erst 2029 vollständig greift, führte Deutschland bereits 2021 mit dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) einen eigenen nationalen Emissionshandel (nEHS) ein. Er erfasst Brennstoffe für Wärme und Verkehr, die nicht vom EU-ETS abgedeckt sind, seit 2024 zusätzlich Abfallverbrennungsanlagen. Anders als beim EU-ETS gibt es hier zunächst keinen freien Markt, sondern feste, jährlich steigende Preise: 25 Euro pro Tonne CO₂ im Jahr 2021, stufenweise bis 55 Euro im Jahr 2025. Für 2026 ist ein Preiskorridor von 55 bis 65 Euro vorgesehen. Bis 2028 soll der nEHS vollständig in das europäische ETS2 überführt werden, sodass Deutschland danach kein eigenes nationales System mehr braucht.
Wirkt Emissionshandel wirklich? Was die Forschung sagt
Der Weltklimarat IPCC bewertet CO₂-Bepreisung in seinem Sechsten Sachstandsbericht (Arbeitsgruppe III, Kapitel 13) als Instrument mit „robust evidence, high agreement“, das kostengünstige Emissionsminderungen wirksam anstößt. Zugleich hält der Bericht fest, dass die weltweite Abdeckung durch Emissionshandel und CO₂-Steuern erst auf gut 20 Prozent der globalen CO₂-Emissionen gestiegen ist und sowohl Abdeckung als auch Preisniveau noch zu niedrig sind, um die notwendigen tiefen Einsparungen zu erzwingen. Bei teureren Vermeidungsmaßnahmen, etwa im Gebäudebereich, in der Stadtplanung oder bei Infrastrukturentscheidungen, wirkt ein CO₂-Preis laut IPCC deutlich schwächer, hier brauche es zusätzlich ordnungsrechtliche Vorgaben wie Standards oder gezielte Förderprogramme. Der Bericht betont ausdrücklich, dass marktbasierte und ordnungsrechtliche Instrumente unterschiedliche, aber einander ergänzende Rollen spielen, Emissionshandel ist demnach ein wichtiger Baustein der Klimapolitik, aber kein Ersatz für andere Instrumente.
Die zentrale Frage lautet also nicht mehr, ob Emissionshandel grundsätzlich wirkt, sondern ob Umfang und Preis hoch genug sind, um das Pariser Klimaziel zu erreichen, und wo Marktmechanismen an ihre Grenzen stoßen.
Kerngedanke
Quelle: Europäische Kommission: EU Emissions Trading System / Europäische Kommission: ETS2 / Europäische Kommission: CBAM / Umweltbundesamt: Der nationale Emissionshandel / US-EPA: Acid Rain Program / IPCC AR6, Working Group III, Chapter 13
