Vorsorgeprinzip

Ausführlich erklärt

Wo das Vorsorgeprinzip rechtlich steht

Auf internationaler Ebene steht es in der Rio-Deklaration, die auf der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung vom 3. bis 14. Juni 1992 verabschiedet wurde. Grundsatz 15 spricht von einem „Vorsorgeansatz“ (englisch: precautionary approach), den die Staaten entsprechend ihren Möglichkeiten weit anwenden sollen. Bei drohenden ernsten oder nicht umkehrbaren Schäden soll der Mangel an voller wissenschaftlicher Gewissheit nicht als Grund dienen, kostenwirksame Maßnahmen zur Verhinderung von Umweltverschlechterung aufzuschieben. Der Wortlaut ist vorsichtiger als das, was im Alltag oft darunter verstanden wird: Er verlangt keine Beweislastumkehr und spricht ausdrücklich von kostenwirksamen Maßnahmen.

In der Europäischen Union legt Art. 191 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) fest, dass die Umweltpolitik auf ein hohes Schutzniveau abzielt. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip.

In Deutschland zeigt sich das Prinzip zum Beispiel in § 5 Absatz 1 Nummer 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. Betreiber genehmigungsbedürftiger Anlagen müssen demnach Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren treffen, insbesondere durch Maßnahmen, die dem Stand der Technik entsprechen. Vorsorge heißt hier also: Belastungen schon dann begrenzen, wenn ein konkreter Schaden noch nicht nachgewiesen ist.

Wie die EU-Kommission das Prinzip eingrenzt

Die Europäische Kommission hat 2000 in einer Mitteilung (KOM(2000) 1) erläutert, wann das Vorsorgeprinzip angewendet werden darf. Nach der Zusammenfassung auf EUR-Lex ist die Berufung darauf möglich, wenn ein Phänomen, Produkt oder Verfahren potenzielle Gefahren birgt, die durch eine objektive wissenschaftliche Bewertung ermittelt wurden, das Risiko sich aber nicht mit hinreichender Sicherheit bestimmen lässt. Drei Voraussetzungen müssen erfüllt sein: die möglichen negativen Folgen sind ermittelt, die verfügbaren wissenschaftlichen Daten sind bewertet und der Grad der wissenschaftlichen Unsicherheit ist bewertet. Es soll keine willkürliche Entscheidung rechtfertigen.

Für die Maßnahmen gelten laut Kommission allgemeine Grundsätze des Risikomanagements: Verhältnismäßigkeit, Verbot von Diskriminierung bei der Anwendung, Kohärenz mit ähnlichen Fällen, Abwägung der Vor- und Nachteile von Handeln und Nichthandeln sowie Überprüfung im Licht neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse. Wer Maßnahmen verhängt, muss sie also später neu prüfen, wenn bessere Daten vorliegen.

Auch zur Beweislast äußert sich die Mitteilung. In den meisten Fällen müssen Verbraucherverbände und Verbrauchende die Gefahren eines vermarkteten Produkts nachweisen. Ausgenommen sind unter anderem Arzneimittel, Schädlingsbekämpfungsmittel und Lebensmittelzusätze. Wird eine Maßnahme auf das Vorsorgeprinzip gestützt, kann vom Erzeuger, Hersteller oder Importeur der Nachweis verlangt werden, dass keine Gefahr besteht. Das ist aber eine Einzelfallprüfung und kein Grundsatz für alle Produkte und Verfahren.

Kritik und Gegenposition

Der Rechtswissenschaftler Cass Sunstein greift das Prinzip in „Laws of Fear“ (2005) grundsätzlich an. Laut Verlagszusammenfassung hält er es für nicht schlüssig: Risiken lägen auf allen Seiten einer Entscheidung, und Vorsichtsmaßnahmen könnten selbst neue Gefahren schaffen. Er schlägt stattdessen ein schmales Katastrophenprinzip für die schwersten Risiken sowie eine genaue Beachtung von Kosten und Nutzen vor. Die Kommission nimmt den Kern dieses Einwands auf, indem sie verlangt, auch die Folgen des Nichthandelns zu bewerten.

Die Debatte zeigt, worum es geht: Nicht um Vorsicht oder Fortschritt, sondern darum, wer bei Unsicherheit das Risiko trägt und wie ernst und wie umkehrbar der mögliche Schaden ist. Je schwerer ein Schaden rückgängig zu machen ist, desto eher spricht das für frühes Handeln.

Vorsorge im Klimabereich

Besonders wichtig wird dieser Gedanke bei Kipp-Punkten im Klimasystem. Dort ist die Irreversibilität das eigentliche Problem: Ein Schwellenwert, der einmal überschritten wurde, lässt sich nach gängiger Beschreibung nicht einfach zurücknehmen, selbst wenn danach die Emissionen sinken. Wer auf abschließende Gewissheit wartet, handelt womöglich erst nach dem Punkt, an dem Gegenmaßnahmen noch gewirkt hätten. Die wissenschaftliche Grundlage dafür liefert unter anderem der IPCC, und auch die Idee der planetaren Grenzen folgt diesem Vorsorgedenken.

Dazu kommt eine Gerechtigkeitsfrage. Die Kosten des Abwartens tragen oft Menschen, die am wenigsten zur Ursache beigetragen haben, wie es der Begriff Klimagerechtigkeit beschreibt. Rechtlich verankert ist das Vorsorgeprinzip zwar, doch ein Rahmen ohne politischen Willen bleibt Papier.

Vorsorge ist die Entscheidung, bei möglichem schwerem Schaden nicht auf den letzten Beweis zu warten.

Kerngedanke

Quellen: Vereinte Nationen (1992): Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung, Grundsatz 15 (englischer Wortlaut) / Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), Art. 191 Abs. 2 (Wortlaut über dejure.org gelesen) / § 5 Absatz 1 Nummer 2 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG), Pflichten der Betreiber genehmigungsbedürftiger Anlagen / Europäische Kommission (2000): Mitteilung über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips, KOM(2000) 1 endg. (Zusammenfassung von EUR-Lex gelesen, Volltext nicht) / Sunstein, C. R. (2005): Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle. Cambridge University Press (Verlagszusammenfassung geprüft, Buch nicht gelesen) / Umweltbundesamt: Asbest (Verbot 1993 in Deutschland, 2005 in der EU, Latenzzeit, Verbrauch 1950 bis 1985) / Weltgesundheitsorganisation (WHO): Asbestos, elimination of asbestos-related diseases (Fact Sheet)