Gerechter Strukturwandel

Ausführlich erklärt

Das Vorbild: der Ausstieg aus der Steinkohle

Strukturwandel durch Kohle ist nicht neu. Das Steinkohlefinanzierungsgesetz beendete die subventionierte Förderung der Steinkohle zum Ende des Jahres 2018 (§ 1). Die letzten beiden Standorte, Prosper-Haniel und Ibbenbüren, stellten laut Kohlekommission Ende 2018 die Förderung ein.

Für ältere Beschäftigte regelt § 5 das Anpassungsgeld: Wer unter Tage arbeitete und mindestens 50 Jahre alt war oder über Tage arbeitete und mindestens 57, konnte bei einem Arbeitsplatzverlust bis Ende 2022 für längstens fünf Jahre eine Überbrückung bis zur Rentenberechtigung erhalten. Der Bund durfte höchstens zwei Drittel der Leistungen tragen. Das Gesetz stellt außerdem klar, dass es keine Ansprüche auf Zuschusszahlungen begründet (§ 1 Absatz 3).

Die Kohlekommission 2018 und 2019

Die Kommission „Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“ wurde am 6. Juni 2018 eingesetzt und nahm ihren Abschlussbericht am 25. Januar 2019 mit 27 von 28 Stimmen an. Sie empfahl, die Kohleverstromung Ende 2038 abzuschließen und 2032 zu prüfen, ob 2035 möglich ist. Als Ausgangslage nennt der Bericht rund 20.000 direkt Beschäftigte in den vier Braunkohlerevieren. Ihr Anteil an allen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten liegt im Lausitzer Revier bei etwa 2,0 Prozent, im Rheinischen Revier bei 1,2 Prozent. Im Rheinischen Revier kommen nach dem Bericht zu rund 9.000 direkt Beschäftigten weitere 18.000 indirekt oder induziert Beschäftigte hinzu, etwa bei Zulieferern oder durch Kaufkraft.

Für die Beschäftigten empfiehlt der Bericht eine „verbindliche Sicherheitszusage“, betriebsbedingte Kündigungen auszuschließen, und bis zu 5.000 neue Bundesarbeitsplätze in den Revieren bis 2028. Vier Sondervoten zeigen, wie umstritten der Kompromiss war: Vier Mitglieder erklärten, das Ausstiegsdatum 2038 nicht mittragen zu können, aus ihrer Sicht wäre ein Ausstieg bis 2030 nötig gewesen. Das Gesamtergebnis trugen sie dennoch mit. Ein weiteres Sondervotum hält Umsiedlungen grundsätzlich für nicht sozialverträglich und die Bitte des Berichts an die Landesregierungen um einen Dialog mit den Betroffenen für zu schwach.

Was daraus Gesetz wurde

Im August 2020 folgten zwei Gesetze. Das Kohleverstromungsbeendigungsgesetz (KVBG) setzt das Zielniveau von null Gigawatt spätestens zum 31. Dezember 2038 (§ 4). Mehr zum Ausstieg steht im Eintrag zum Kohleausstieg. Zum 15. August 2026, 2029 und 2032 prüft die Bundesregierung, ob der Abschluss auf Ende 2035 vorgezogen werden kann (§ 56).

Das Investitionsgesetz Kohleregionen (InvKG) regelt die Strukturhilfen. Es sieht Finanzhilfen von bis zu 14 Milliarden Euro für Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Sachsen-Anhalt vor (§ 1) und Bundesmaßnahmen etwa für Forschung, Verkehr und Behörden von bis zu 26 Milliarden Euro bis 2038 (§ 27). Gefördert werden nach § 4 unter anderem Einrichtungen für Kinder und Jugendliche, Gesundheits- und Kultureinrichtungen sowie „altersgerechter Umbau und Barriereabbau“. Nach § 18 richtet der Bund bis Ende 2028 mindestens 5.000 neue Arbeitsplätze in Bundesbehörden in den Revieren ein. Die Kommission hatte „bis zu“ 5.000 empfohlen, das Gesetz verlangt „mindestens“ 5.000.

Wer bekommt was: Betreiber und Beschäftigte

Das Gesetz behandelt Unternehmen und Beschäftigte unterschiedlich. Für die Stilllegung von Braunkohleanlagen hat die RWE Power AG nach § 44 KVBG „Anspruch“ auf 2,6 Milliarden Euro, die Lausitz Energie Kraftwerk AG auf bis zu 1,75 Milliarden Euro, zusammen also bis zu 4,35 Milliarden Euro (eigene Addition). Für Beschäftigte sieht § 57 vor, dass ab 58 Jahren bei einem Jobverlust bis 31. Dezember 2043 bis zu fünf Jahre lang Anpassungsgeld gezahlt werden „kann“, und zwar im Rahmen der haushaltsmäßigen Ermächtigungen. Das ist ein Unterschied in der Rechtsform, kein Urteil über die Höhe.

Jüngere Beschäftigte kommen in § 57 nicht vor. Die Kommission hatte empfohlen, betriebsbedingte Kündigungen auszuschließen. Ein Kündigungsverbot enthält der Gesetzestext nicht; § 49 erlaubt aber einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit den Betreibern, der auch die sozialverträgliche Umsetzung regeln soll und der Zustimmung des Bundestages bedarf.

Wer entscheidet mit?

Das Koordinierungsgremium nach § 25 InvKG besteht aus Vertretungen der Bundesministerien auf Staatssekretärsebene und je einer Vertretung der vier Länder. Sozialpartner und regionale Akteure kann es nur „beratend hinzuziehen“, Stimmen haben allein der Bund und jedes Land, und die Empfehlungen sind nicht bindend. Begleitgremien unter Beteiligung der Regionalakteure und Sozialpartner verlangt § 15 für das Bundesförderprogramm, das Modellregionen unterstützt. Die Evaluierung nach § 26 untersucht alle zwei Jahre Wertschöpfung, Arbeitsmarktsituation und kommunales Steueraufkommen. Die Wendung „gerechter Übergang“ fehlt in beiden Gesetzen, dort geht es um „sozialverträglich“ und um „Strukturwandel“.

Gerecht wird ein Strukturwandel nicht durch das Ausstiegsdatum, sondern durch die Frage, wer abgesichert wird, wer mitentscheidet und wessen Lage überhaupt erfasst wird.

Kerngedanke

Wessen Lage kommt vor?

Die Kommission nennt als Grundsatz eine „sozial ausgewogene und gerechte Verteilung der Vorteile und Belastungen“. Gemeint ist, dass Vorteile und Belastungen in der Gesellschaft möglichst ausgewogen verteilt werden. Die Begriffe „Just Transition“ und „gerechter Übergang“ kommen im Bericht nicht vor.

Wer besonders belastet ist, benennt der Bericht nur teilweise. Er hält fest, dass im Rheinischen Revier mehr als 45.000, im Mitteldeutschen Revier mehr als 50.000 und im Lausitzer Revier mehr als 25.000 Menschen umgesiedelt wurden. Im Lausitzer Revier belaste das auch das Volk der Sorben und Wenden in seinem Bestreben, Sprache, Kultur und Identität zu erhalten. Eine Volltextsuche findet dagegen keinen Treffer für Gleichstellung, Geschlecht, Diversität oder Rassismus. Wie Frauen, trans Männer, nichtbinäre Personen, Menschen mit Behinderungen oder Menschen mit Migrationsgeschichte vom Strukturwandel betroffen sind, behandelt der Bericht damit nicht als eigene Frage. Den Barriereabbau nennt das InvKG in § 4. Zur Intersektionalität gehört die Frage, wer mitgedacht wird. Der UN-Beschluss 3/CMA.5 benennt in der Präambel dagegen Rechte von Indigenen Völkern, Migrierenden, Kindern, Menschen mit Behinderungen und Menschen in verletzlichen Lagen sowie die Geschlechtergleichstellung.

Einbettung in das UN-Klimaregime

Im Glasgower Beschluss der Vertragsparteien des Pariser Abkommens von 2021 (1/CMA.3, Nummer 85) wird die Notwendigkeit gerechter Übergänge mit menschenwürdiger Arbeit und hochwertigen Arbeitsplätzen anerkannt. Schon im Pariser Abkommen von 2015 steht der Gedanke in der Präambel (siehe Pariser Abkommen). Die Klimakonferenz in Dubai 2023 beschloss mit 3/CMA.5 ein Arbeitsprogramm zu Pfaden eines gerechten Übergangs mit mindestens zwei Dialogen pro Jahr. Die Wirksamkeit des Programms soll im November 2026 überprüft werden.

Quellen: Kohlekommission (2019): Abschlussbericht / § 4 Kohleverstromungsbeendigungsgesetz (KVBG) / § 44 KVBG / § 49 KVBG / § 56 KVBG / § 57 KVBG / § 1 Investitionsgesetz Kohleregionen (InvKG) / § 4 InvKG / § 15 InvKG / § 18 InvKG / § 25 InvKG / § 26 InvKG / § 27 InvKG / § 1 Steinkohlefinanzierungsgesetz (SteinkohleFinG) / § 5 SteinkohleFinG / UNFCCC: Beschluss 1/CMA.3 (2021) / UNFCCC: Beschluss 3/CMA.5 (2023)

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