Just Transition

Ausführlich erklärt

Woher der Begriff kommt

Nach dem Bericht des Just Transition Research Collaborative (UNRISD, 2018) wurzelt die Idee in der US-Arbeiterbewegung der 1970er Jahre. Die meisten Beobachtenden sehen den Gewerkschafter Tony Mazzocchi von der Oil, Chemical and Atomic Workers’ Union (OCAW) als geistigen Urheber. Schon 1973 gewann er Umweltgruppen für einen Arbeitskampf, den er als „ersten Umweltstreik“ bezeichnete: Es ging um Gesundheit und Arbeitsschutz in Shell-Raffinerien in vier US-Bundesstaaten.

Anfang der 1990er Jahre entwickelte das Netzwerk um Mazzocchi ein Programm namens „Superfund for Workers“. Es war eine Antwort auf das Argument, Umweltschutz koste Arbeitsplätze, und der Name erinnert an den Superfund, mit dem die USA seit 1980 verseuchte Standorte sanieren. Den Begriff „Just Transition“ führten Les Leopold und Brian Kohler laut dem Bericht 1995 bei einem Vortrag vor der International Joint Commission on Great Lakes Water Quality ein.

Danach verbreitete sich der Begriff: 1996 beschloss die kanadische Gewerkschaft CEP eine Resolution, 1997 die OCAW, 1999 der Canadian Labour Congress. 1997 entstand die Just Transition Alliance, die Gewerkschaften mit Gruppen der Umweltgerechtigkeit verband. Beim Klimagipfel in Kyoto 1997 forderte der Dachverband ICFTU, die Kosten von Klimaprogrammen gerecht zu verteilen. Der Begriff ist also jünger als die Idee dahinter.

Im Völkerrecht: Pariser Abkommen und ILO-Leitlinien

Im Pariser Abkommen von 2015 steht der Gedanke in der Präambel. Dort steht sinngemäß (eigene Übersetzung): Die Vertragsparteien berücksichtigen die Erfordernisse einer gerechten Transformation der Arbeitskräfte und der Schaffung menschenwürdiger Arbeit und hochwertiger Arbeitsplätze, und zwar nach national festgelegten Entwicklungsprioritäten. Die Wendung bezieht sich also auf Arbeitskräfte, nicht auf Regionen oder Haushalte, und hängt an nationalen Prioritäten. Im Artikelteil kommt sie nicht vor. Der UNRISD-Bericht führt die Aufnahme auf erfolgreiches Lobbying der Gewerkschaften zurück. Mehr zum Vertrag steht im Eintrag zum Pariser Abkommen.

Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) verabschiedete ihre Leitlinien für einen gerechten Übergang bei einem dreigliedrigen Expertentreffen vom 5. bis 9. Oktober 2015. Dreigliedrig heißt: Regierungen, Arbeitgeber und Arbeitnehmende. Die Leitlinien sind ausdrücklich nicht bindend. Sie nennen neun Politikfelder: Makroökonomie und Wachstum, Industrie und Branchen, Unternehmen, Qualifizierung, Arbeitsschutz, soziale Sicherung, aktive Arbeitsmarktpolitik, Rechte sowie sozialer Dialog. Als Leitprinzip gilt: „Es gibt keine Einheitslösung.“ Ein weiteres Prinzip verlangt, die starke Geschlechterdimension vieler Umweltprobleme zu beachten.

Vier Lesarten desselben Begriffs

Der UNRISD-Bericht ordnet die Verwendungen entlang eines Spektrums, das ausdrücklich keine festen Kategorien bildet. Am einen Ende steht die Bestandswahrung: Ausgleich und neue Jobs für Betroffene, ohne das Wirtschaftssystem zu ändern. Als Beispiel nennt er den Steinkohlebergbau im Ruhrgebiet, wo Bergleute nach mindestens 20 Arbeitsjahren mit 49 in den Ruhestand gehen konnten. Die ILO-Leitlinien zählt er zur Reform innerhalb des Systems. Strukturreformen verlangen mehr Mitbestimmung und gemeinschaftliches Eigentum, etwa durch Energiegenossenschaften. Transformative Ansätze wollen zusätzlich Machtverhältnisse und Wachstumslogik ändern. Berührungspunkte bestehen zu Degrowth und Klassismus.

Deutschland: Kohleregionen und Anpassungsgeld

Das Kohleverstromungsbeendigungsgesetz setzt als Zielniveau null Gigawatt Kohlekraftwerke am Strommarkt spätestens bis zum 31. Dezember 2038 (§ 4). Mehr dazu im Eintrag zum Kohleausstieg. Die soziale Seite regeln vor allem zwei Instrumente.

• Anpassungsgeld: Nach § 57 KVBG kann der Bund Beschäftigten in Braun- und Steinkohleanlagen, die mindestens 58 Jahre alt sind und bis zum 31. Dezember 2043 ihre Stelle verlieren, bis zu fünf Jahre lang Anpassungsgeld als Überbrückung bis zur Altersrente zahlen. Für jüngere Beschäftigte sieht dieser Paragraf nichts vor.
• Strukturhilfen: Nach § 1 InvKG gewährt der Bund den Ländern Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Sachsen-Anhalt Finanzhilfen von bis zu 14 Milliarden Euro, längstens bis 2038. Die Fördergebiete sind das Lausitzer, das Rheinische und das Mitteldeutsche Revier (§ 2). Nach § 3 gehen 43 Prozent an die Lausitz, 37 Prozent an das Rheinische Revier und 20 Prozent an das Mitteldeutsche Revier.

Die Länder haben Leitbilder für ihre Gebiete beschlossen, die sich auf „nachhaltige Entwicklung in einem umfassenden ökonomischen, ökologischen und sozialen Verständnis“ beziehen (§ 1 Absatz 3).

Europa: der Fonds für einen gerechten Übergang

Die EU hat 2021 den Fonds für einen gerechten Übergang geschaffen (Verordnung 2021/1056). Er ist eine Säule des Mechanismus für einen gerechten Übergang. Seine Mittel für 2021 bis 2027 betragen laut Verordnung 7,5 Milliarden Euro aus dem regulären Haushalt plus 10 Milliarden Euro aus dem Aufbauinstrument, zusammen 17,5 Milliarden Euro zu Preisen von 2018. Polen erhält 20 Prozent, Deutschland 12,88 Prozent (2,254 Milliarden Euro).

Gefördert werden nur Tätigkeiten aus den territorialen Plänen für einen gerechten Übergang. Die Liste in Artikel 8 reicht von Investitionen in kleine Unternehmen und erneuerbare Energie bis zu Umschulung und Unterstützung Arbeitssuchender. Solange sich ein Mitgliedstaat nicht auf das Ziel einer klimaneutralen EU bis 2050 verpflichtet, wird nur die Hälfte seiner jährlichen Mittel für die Programmplanung freigegeben (Artikel 7).

Wer mitgedacht wird und wer nicht

Die ILO-Leitlinien nennen als Chance, dass bezahlbare, nachhaltige Energie besonders Frauen und Menschen im ländlichen Raum nützt, und erwähnen Beschäftigte der informellen Wirtschaft. Der UNRISD-Bericht stellt fest, dass transformative Ansätze zunehmend Gruppen wie Frauen, indigene Völker, Schwarze Menschen und People of Color sowie lesbische, schwule, bisexuelle, trans, queere und intergeschlechtliche Menschen ausdrücklich einbeziehen. Das passt zur Intersektionalität: Beschäftigte sind mehr als ihre Branche, ihre Lage hängt auch an Armut, Geschlecht, Herkunft oder Behinderung.

Der Bericht nennt auch Konflikte: In Südafrika erwirkte die Gewerkschaft NUMSA 2018 einen Gerichtsbeschluss gegen Stromverträge mit 27 privaten Erzeugern, weil sie keine privatisierte Energiewende wollte. Umweltgruppen forderten einen schnelleren Ausstieg.

Ein gerechter Übergang bemisst sich nicht nur daran, ob Verluste ersetzt werden, sondern auch daran, wer über den Umbau mitentscheidet.

Kerngedanke

Kritik und Grenzen

Der UNRISD-Bericht merkt an, dass bei der Bestandswahrung neue Jobs als Ersatz für Gerechtigkeit gelten und Fragen wie Verteilung oder zerstörte Landschaften nicht vorkommen. Zugleich ist der Begriff anschlussfähig für Gewerkschaften, Konzerne und Umweltverbände. Das ist seine Stärke und seine Schwäche. Im Pariser Abkommen steht er nur in der Präambel, bei der ILO ist er eine Empfehlung, und im deutschen Recht hängt viel an einzelnen Programmen wie dem Anpassungsgeld. Wie Interessengruppen Klimapolitik beeinflussen, erklärt der Eintrag zu Lobbyismus, und wie Gesellschaften mit unvermeidbaren Klimafolgen umgehen, der zu Klimaresilienz.

Quellen: UNRISD, Just Transition Research Collaborative (2018): Mapping Just Transition(s) to a Low-Carbon World (Volltext gelesen) / Pariser Abkommen (2015), Präambel (UN-Vertragssammlung) / ILO (2015): Guidelines for a just transition / § 1 Investitionsgesetz Kohleregionen (InvKG) / § 2 InvKG / § 3 InvKG / § 57 Kohleverstromungsbeendigungsgesetz (KVBG) / § 4 KVBG / Verordnung (EU) 2021/1056 zur Einrichtung des Fonds für einen gerechten Übergang

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